環(huán)球優(yōu)路

  美國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗

美國國土面積963.14萬平方公里，是北美洲僅次于加拿大的第二大國家。按照美國人口統(tǒng)計網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，2014年美國人口數(shù)量已經(jīng)達到了3.19億人，是北美洲人口**多的國家，人口密度34.2人/平方公里。美國共有50個州、3043個縣(郡)、35153個市、鎮(zhèn)(村)，約有3500多個大中小城市，城市居住人口超過總?cè)丝诘?2%。美國大小城市設施配套、交通發(fā)達、功能齊全、建筑精良、環(huán)境優(yōu)美，現(xiàn)代化水平很高，是全球城市發(fā)展和城市化水平**高的國家之一。美國城鎮(zhèn)化進程起步于工業(yè)革命后期的19世紀30年代，至20世紀60年代基本完成，速度之快、程度之高，令世人矚目。

城鎮(zhèn)發(fā)展秉持“精明增長”和“新城市主義”的理念。面對城市無限制蔓延的現(xiàn)實，美國繼提出“開發(fā)管理”、“增長控制”的對策后，又提出了“精明增長”、“城市發(fā)展邊界設定”和“新城市主義”的理念。“精明增長”和“新城市主義”是一種較為緊湊、集中、高效的發(fā)展模式，強調(diào)“緊湊性、適宜步行、功能復合、可支付性、環(huán)境優(yōu)化”的五大原則。其城市規(guī)劃設計有三大要素：一是適宜步行的城市密度，減少機動車使用;二是功能混合，商店、辦公樓、公寓、住宅、娛樂和教育設施混合在一起，提高建筑密度;三是連通性，**廊道聯(lián)系和分隔鄰里社區(qū)和功能區(qū)，形成交通和綠色空間的線性系統(tǒng)。同時在城市規(guī)劃上，以功能分區(qū)為核心，倡導以“公共交通為導向”和“傳統(tǒng)鄰里為核心”的發(fā)展模式，強調(diào)增加建設密度、提高公共服務效率、重視“步行尺度”，有效集約利用公共財政等。

“城市群”和“大都市區(qū)”成為城市發(fā)展的高級形態(tài)。美國的東西海岸及中北部地區(qū)，以“城市群”和“大都市區(qū)”為特征的地域空間組織形式連綿不斷，城鎮(zhèn)化已進入一個高級的發(fā)展階段，呈現(xiàn)出更明顯的空間集聚和輻射擴散特征。從區(qū)域發(fā)展看，其城鎮(zhèn)化以非均衡模式為主，選擇有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘泻蛥^(qū)域作為突破口密集投資，促進周圍地區(qū)快速增長。美國東北部的華盛頓、費城、紐約、波士頓城市帶，中部五大湖地區(qū)200多個城市產(chǎn)業(yè)集聚、形成世界上**龐大的城市群，西部以洛杉磯為代表的加州大都市區(qū)，這三大都市群占到了全美國GDP份額的76%。從城鎮(zhèn)化的進程看，這些地區(qū)已形成密集的城市群(帶)，大中小城市(鎮(zhèn))相互搭配、錯落有致、分工明確，形成城市發(fā)展的高級形態(tài)。

城鄉(xiāng)同步協(xié)調(diào)發(fā)展消除“二元結(jié)構(gòu)”。城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、“二元結(jié)構(gòu)”消失是美國城鎮(zhèn)化的重要特征。美國在20世紀50年代前后，實行了在郊區(qū)建設“衛(wèi)星”小城市和鼓勵中高收入者在郊區(qū)貸款建房的政策，20世紀60年代又推行了“新城市開發(fā)法”和“示范城市”試驗計劃，有力地促進了美國中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，同時也對縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到了有力的促進作用。美國的城鄉(xiāng)差別很小，大都市周圍100多公里內(nèi)，很難分清城市和鄉(xiāng)村的界限。城市和鄉(xiāng)村除主體產(chǎn)業(yè)和景觀差別外,生活水平及現(xiàn)代文明程度基本趨同。有的研究報告認為，不少美國大都市外圍產(chǎn)業(yè)鏈上的村鎮(zhèn)居民“幸福指數(shù)”甚至高于市內(nèi)居民，中產(chǎn)階級家庭沿著產(chǎn)業(yè)鏈向郊外擴展，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)接合部的工作環(huán)境和生活質(zhì)量甚至好于城市中心區(qū)。

以交通等基礎設施建設為先導。美國是一個非常注重基礎設施建設的國家，自20世紀30年代以來，鄉(xiāng)村的交通、電力、水利及教育、文化、衛(wèi)生等基礎設施的規(guī)劃建設，取得了顯著成效，不僅大部分鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務水平與城市相差無幾，而且**基礎設施的高度現(xiàn)代化，實現(xiàn)了村鎮(zhèn)現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)之間的差距大大縮小。美國的交通系統(tǒng)四通八達，公路、鐵路、航空等密如蛛網(wǎng)，城鄉(xiāng)均衡分布、運輸服務安全高效、綜合交通體系完善。截至2013年底，美國高速公路通車里程達9.2萬公里，約占世界高速公路總里程的近一半，州際和州內(nèi)及郡內(nèi)公路更是達到近700萬公里，公路網(wǎng)絡連接了所有的城市和鄉(xiāng)村，連接至每家每戶。發(fā)達快捷的交通網(wǎng)絡和現(xiàn)代化的基礎設施，對促進城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、完善城鎮(zhèn)空間布局以及經(jīng)濟要素跨區(qū)域流動、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)合理布局等，起到了有力的促進和支撐作用。

生態(tài)環(huán)保和建筑節(jié)能的剛性約束。在城鎮(zhèn)化推進過程中，美國將生態(tài)環(huán)境保護作為城鎮(zhèn)建設的重要內(nèi)容，限制非常嚴格，規(guī)劃審批的**件事就是“環(huán)境監(jiān)測”，對城市公園、綠地建設要求很嚴，“凡規(guī)劃確定的綠地，不論土地權(quán)屬，一律不得改變用途”。紐約、華盛頓特區(qū)等都制定了綠色建筑節(jié)能標準規(guī)范，為新建建筑制定了一系列可持續(xù)性的衡量措施，包括強制減少用水量、使用污染排放較低的油漆、地毯、地板和其他材料等，甚至還對填埋處理的建筑垃圾減量，提出定量化指標加以控制。在生態(tài)環(huán)保方面，美國還建立了密集的保護區(qū),僅沿密西西比河就建立了8個國家公園和野生動物保護區(qū)。

高度注重城市文化品位的提升。美國非常注重城市設計和特色塑造，雖然建國歷史很短，但美國各級政府都十分重視對古建筑和歷史文化遺產(chǎn)的保護，注重對歷史文化的傳承。在華盛頓國家公園廣場兩側(cè)，依次分布著很多著名的博物館，如國家檔案館、歷史博物館、自然博物館、國家藝術(shù)館、非洲藝術(shù)館、印第安藝術(shù)館和航空航天博物館等，已成為華盛頓城市文化的一部分。在美國，對有價值的老建筑，即使是一幢普通的民宅也會鑲嵌歷史建筑保護銘牌，并列入保護范圍，保留其歷史風貌。對于歷史街區(qū)的改造，一般都采取保留原貌的方法，把臨街的墻體整體保留。雖然房子里面改造得比較現(xiàn)代，但從外面看，依然是原汁原味的老建筑。

美國城鎮(zhèn)化的教訓

雖然美國創(chuàng)造了人類城鎮(zhèn)化歷**的輝煌成就，但美國也在不斷反思和調(diào)整城市規(guī)劃理念，其在城鎮(zhèn)化及城市發(fā)展中的一些教訓，也值得我們深刻反思、引以為戒。

一是城市郊區(qū)化低密度無限擴張造成土地資源浪費。二戰(zhàn)以后，美國高速公路快速發(fā)展，市郊之間通勤率大幅提高，同時實行了鼓勵居民到郊區(qū)定居的住宅抵押貸款保險和補貼制度，形成了“鄉(xiāng)村住宅區(qū)”和“遠郊多功能購物中心”的開發(fā)模式，導致大量低層、低密度住宅沿公路向郊區(qū)發(fā)展，城市大規(guī)模“攤大餅”式、非集約化向郊區(qū)擴張，不僅造成了交通擁堵、空氣污染，也大幅增加了能耗和土地資源浪費。

二是城市中心區(qū)出現(xiàn)空洞化。都市蔓延、郊區(qū)迅速擴張的另一個表現(xiàn)就是中心城市發(fā)展緩慢。由于城市功能向郊區(qū)分散、產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)外遷，郊區(qū)取代城市成為了經(jīng)濟增長的中心，大大削弱了城市發(fā)展的基礎，出現(xiàn)了城市破舊建筑集中的大片衰敗“灰區(qū)”，市中心經(jīng)濟空洞化，呈現(xiàn)出頹敗的景象。

三是公共交通發(fā)展不盡平衡。美國的出行方式主要以私人汽車為主，公共交通系統(tǒng)發(fā)展不盡平衡。城市郊區(qū)化現(xiàn)象比較普遍，不利于形成有效的公交系統(tǒng)。公共交通在低密度的社區(qū)運行效率低下，由于缺少足夠的乘客，公共交通難以得到政府在政策和財政上更大的支持，致使公交服務質(zhì)量進一步下降，使得更多的人轉(zhuǎn)向私人交通，由此形成另一種不良循環(huán)。

四是城市管理出現(xiàn)協(xié)調(diào)阻滯。美國大都市區(qū)內(nèi)中心城市和郊區(qū)失衡發(fā)展，大量中產(chǎn)階級住戶遷往郊區(qū)，加速了權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移和地方治理的分散化。各大都市區(qū)內(nèi)的郡、鎮(zhèn)、市和學區(qū)等互不隸屬，各自擁有獨立的決策權(quán)，大都市、城市、小城鎮(zhèn)和學區(qū)之間管理協(xié)調(diào)很難。由于郊區(qū)化無序擴張和大都市管轄權(quán)的分散化、碎片化，協(xié)調(diào)起來很難，中心城市無法控制郊區(qū)的發(fā)展和維護自身地位，出現(xiàn)了管理分割、各自為政、協(xié)調(diào)協(xié)作阻滯等問題。

五是能源資源消耗巨大。工業(yè)革命后的美國走向拋棄型社會——產(chǎn)品趨向短期甚至一次性使用。20世紀以來，美國城鎮(zhèn)化**顯著的特征之一，就是城市郊區(qū)化的土地低密度開發(fā)擴張，這是以巨大的能源消耗為代價的。美國人過多地占有人類的礦產(chǎn)資源，人口僅占世界的6%，卻消耗了全球35%的資源。

美國城鎮(zhèn)化的啟示與借鑒

縱觀中美兩國，城市的體量和數(shù)量都很大。美國是世界上城鎮(zhèn)化**發(fā)達的國家，中國是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展**快的國家;美國城市化因大量移民而迅速擴張，中國的城鎮(zhèn)化靠大批非農(nóng)人口進城迅速發(fā)展。盡管中美兩國在城鎮(zhèn)化發(fā)展上選擇了不同的道路，但是兩國在發(fā)展過程中面臨的很多問題都是相同的。美國城市建設的經(jīng)驗和教訓，對我們推進新型城鎮(zhèn)化建設具有重要的借鑒意義。

一是擯棄汽車導向的城市規(guī)劃是必然選擇。汽車導向的城市化是美國城市發(fā)展的典型特征。新城市主義代表人物安德爾斯·杜阿尼(AndresDuany)曾指出，上世紀40年代美國聯(lián)邦住房管理局實施的新的社區(qū)設計標準及聯(lián)邦高速公路項目，促成了一種依賴汽車、缺少社會交往和城市美德的城市住宅結(jié)構(gòu)。他批評現(xiàn)代主義的城市規(guī)劃缺少人性的考慮，而我國目前的城鎮(zhèn)化進程也在慢慢陷入其舊有的窠臼。汽車已開始主導并占據(jù)人們生活的主體，城市空間讓位于汽車，城市規(guī)劃不是規(guī)劃汽車和公路以適應我們的生活，而是人們必須規(guī)劃自己的生活以適應汽車。一個城市的土地、資源、環(huán)境等的承載力是有限的，無限制購買、使用小汽車，同時又希望不擁堵、無污染、環(huán)境良好，這只能是幻想。被動應對，僅靠建設寬馬路、高架橋，難以解決城市交通問題。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》強調(diào)，要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程。城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間。

二是高效、集約、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化需要新的規(guī)范和標準。我國的城鎮(zhèn)化過程，與美國的郊區(qū)化進程雖然不盡相同，但在城市密度和土地利用方式上仍有一定的相似性。我國新興城鎮(zhèn)的發(fā)展，往往伴隨著更為低密度的住宅的蔓延和更為多樣化的郊區(qū)土地利用方式。很多城市，特別是新興城市，道路網(wǎng)絡大都以主干道為主，路網(wǎng)密度嚴重不足、稀疏的層次結(jié)構(gòu)突出、車優(yōu)先于人的弊病十分明顯。世界銀行發(fā)表的研究顯示，巴黎每平方公里有133個十字路口、東京有211個，新建設的北京北部只有14個、上海浦東新區(qū)也僅17個。有關(guān)研究測算，未來15年，中國的城市化將在基礎設施建設上投入約5.3萬億美元，但如果**一系列市場化改革抑制城市低密度無序擴張，更高效、密集、集約的城市化，可以在基礎設施支出上節(jié)省約1.4萬億美元，相當于2013年全國GDP的15%。因此，當前的現(xiàn)實需求是，應盡快制定更明晰的、具有直接約束力的、差異化分明的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設計的新規(guī)范和新標準。

三是公共交通應作為解決城市擁堵的主導方向。交通擁堵是全世界所有大城市的通病，紐約是世界城市中交通**繁忙的城市之一，但是交通擁堵情況卻比首都華盛頓、洛杉磯和舊金山等大城市要好。紐約市治理交通擁堵的實踐表明，發(fā)展公共交通、減少道路車輛，采取切實可行的疏導措施，就有可能解決難題。自1811年以來，紐約市的城市規(guī)劃經(jīng)歷了3次大更新，但大力發(fā)展快捷便利的公共交通，始終是紐約市的一項長期政策。紐約公共交通系統(tǒng)客流量4倍于首都華盛頓和洛杉磯的總和，紐約地鐵是全球**大也是**老的地鐵系統(tǒng)之一，始建于1869年，經(jīng)過100多年的發(fā)展，逐漸形成了總長度為1355公里、24條地鐵線、468個停靠站點的龐大系統(tǒng)，這些線路與地面公共汽車聯(lián)合組成了覆蓋全市的公共交通網(wǎng)絡。市內(nèi)設有公共汽車專用車道，以保障公共汽車通行無阻。很多地鐵和公交線路都是一年365天、全天24小時運轉(zhuǎn)。紐約人不以擁有私家車為榮，全美國總共有2億多輛汽車，人均汽車擁有率約84%，而紐約市是全美國唯一的半數(shù)以上家庭沒有汽車的城市，曼哈頓區(qū)甚至75%以上的家庭都沒有汽車。

四是創(chuàng)新城市管理體制是城鎮(zhèn)化的有力保障。美國的城市行政管理模式比較獨特，采取的是類似公司治理結(jié)構(gòu)的管理模式，全美將近一半的中等以上城市設立市政理事會(委員會)管理城市，行政管理機構(gòu)精簡，行政成本低、效率高，城市管理具有整體性，城市建設規(guī)劃與管理合一，管理職能與層次簡單分明、職責清楚。我們應注重學習和借鑒美國這種管理模式，實施城市管理體制綜合改革，消除城市管理條塊分割的弊病，遵循市場規(guī)律、完善城市治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提升城市社會治理水平，創(chuàng)新城鎮(zhèn)治理方式和管理體制，為新型城鎮(zhèn)化提供有力保障。

五是加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程是協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。美國早期的區(qū)域間城鎮(zhèn)發(fā)展和人口分布也極不均衡，城鎮(zhèn)和人口主要分布在東部地區(qū)。后來在交通和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動下，各區(qū)域城鎮(zhèn)和人口逐漸取得均衡。這一方面促進了西部和南部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面也解決了美國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡及收入差距大等問題。由于受經(jīng)濟資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展差異的影響，我國東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，東中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，西部地區(qū)大城市很少，中小城鎮(zhèn)的規(guī)模也很小，呈現(xiàn)出明顯的東高西低特征。目前，東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，導致人口長距離大規(guī)模流動、資源大跨度調(diào)運，極大地增加了經(jīng)濟社會運行和發(fā)展的成本。同時，也導致區(qū)域發(fā)展差距、收入差距不斷拉大，影響了西部穩(wěn)定、民族團結(jié)?？偫碓?014年政府工作報告中指出，今后一個時期，要著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，其中，**加快中西部地區(qū)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，引導約1億人在中西部地區(qū)實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。如何加快中西部城鎮(zhèn)建設，使城鎮(zhèn)化發(fā)展更加協(xié)調(diào)，在中西部一些發(fā)展條件較好的地區(qū)，加快培育新的城市群、形成新的增長極，值得我們認真謀劃和研究。