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加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)建設(shè)助力審計(jì)全覆蓋

2014年1月，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理在聽(tīng)取審計(jì)署工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)依法審計(jì)，實(shí)行全覆蓋監(jiān)督，切實(shí)看住管好公共資金”，總理要求“要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督”。劉家義審計(jì)長(zhǎng)也多次強(qiáng)調(diào)，必須努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，不斷增強(qiáng)審計(jì)的威懾力和實(shí)效性，依法使所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源都在審計(jì)監(jiān)督之下，不留“盲區(qū)”和“死角”。同時(shí)要求實(shí)現(xiàn)有深度的全覆蓋，不能走馬觀花，一味追求數(shù)量，在面上把所有單位走一遍，要對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都審深審?fù)??！　徲?jì)全覆蓋就是對(duì)各級(jí)各部門(mén)的各項(xiàng)公共資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督，也就是通常所說(shuō)的“橫向到邊、縱向到底”，其內(nèi)涵包括：一是審計(jì)對(duì)象的全覆蓋，即對(duì)所有使用公共資金、資產(chǎn)、資源的單位和個(gè)人都實(shí)施審計(jì)監(jiān)督；二是審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋，即對(duì)公共資金、資產(chǎn)、資源的安全性、效益性及使用的合規(guī)性進(jìn)行全方位審計(jì)；三是審計(jì)過(guò)程的全覆蓋，即對(duì)公共資金、資產(chǎn)、資源的籌集、管理、分配、使用各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督。要落實(shí)好總理和審計(jì)長(zhǎng)關(guān)于審計(jì)全覆蓋的要求、保證做到有深度的全覆蓋，任務(wù)十分艱巨、工作量非常大，僅僅依靠全國(guó)各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的力量，存在巨大的困難，必須實(shí)行“對(duì)內(nèi)挖潛、對(duì)外借力”的辦法，從內(nèi)外兩方面想辦法，雙管齊下，才能完成這項(xiàng)任務(wù)。因此，作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系重要組成部分的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)尤其是行政事業(yè)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，就成為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)的可以依靠和借重的一支重要力量。如果能夠正確、充分發(fā)揮行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)的職能，將會(huì)對(duì)促進(jìn)審計(jì)全覆蓋起到十分重要的作用?！　∫?、可行性　　（一）對(duì)公共資金、資產(chǎn)、資源實(shí)施審計(jì)監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)的職責(zé)。各級(jí)行政事業(yè)單位是政府的組成部門(mén)，代表國(guó)家行使行政管理的職能，所有公共資金、資產(chǎn)和資源均由各級(jí)行政事業(yè)單位進(jìn)行管理和分配，其內(nèi)審機(jī)構(gòu)是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系的組成部分，對(duì)本部門(mén)所負(fù)責(zé)管理、分配的公共資金、資產(chǎn)和資源進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是其固有的職責(zé)， 對(duì)部門(mén)而言是一種內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)全社會(huì)而言，同樣是代表國(guó)家行使的監(jiān)督職能?！　。ǘ┬姓聵I(yè)單位內(nèi)部審計(jì)體系較為完整。行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)是國(guó)家建立和健全自我約束機(jī)制，用行政手段自上而下建立起來(lái)的組織機(jī)構(gòu)，中央政府各組成部門(mén)、地方各級(jí)政府的重要部門(mén)和各大行業(yè)均設(shè)置了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，形成了一個(gè)完整的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，基本覆蓋了所有的公共資金、資產(chǎn)和資源，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋提供了強(qiáng)有力的組織保證?！　。ㄈ┬姓聵I(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)具備較為成熟的審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)。多年來(lái)，尤其是我們國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)在公共資金、資產(chǎn)、資源的監(jiān)督管理中發(fā)揮了巨大的作用，形成了成熟的工作方法，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，也建立了較為完整的工作制度，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋提供了技術(shù)上的支持?！　。ㄋ模┬姓聵I(yè)單位內(nèi)審隊(duì)伍較為穩(wěn)定。行政事業(yè)單位內(nèi)審人員均為國(guó)家公職人員，個(gè)體素質(zhì)相對(duì)較高，管理成本較低，同時(shí)人員流動(dòng)性相對(duì)較小，而且具有充足的后備力量，在減員的時(shí)候能夠及時(shí)得到補(bǔ)充，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋提供了人員上的保障?！　《?、存在的問(wèn)題：　　隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以市場(chǎng)為主體的要求使得一些行政事業(yè)單位的職能出現(xiàn)弱化，與此同時(shí)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作也有所放松和忽視，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)審工作出現(xiàn)了一些問(wèn)題：　?。ㄒ唬┓芍贫炔蝗?。我國(guó)還沒(méi)有制定專門(mén)規(guī)范內(nèi)部審計(jì)工作的法律對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)、權(quán)限、程序和法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，目前所依據(jù)的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》和中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)制定實(shí)施的《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計(jì)人員職業(yè)道德規(guī)范》,法律級(jí)別偏低，執(zhí)行力不強(qiáng)，強(qiáng)制力差。造成內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門(mén)、內(nèi)審人員權(quán)益缺乏保障、內(nèi)審工作職責(zé)不明、權(quán)限不清等方面的問(wèn)題，明顯存在法律滯后的現(xiàn)象。　?。ǘ╊I(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不足。一些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審工作存在錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是輕視內(nèi)審工作，把內(nèi)審機(jī)構(gòu)當(dāng)作擺設(shè)。對(duì)所管理的公共資金、資產(chǎn)和資源，認(rèn)為只要分配、撥付到位，對(duì)其管理使用的監(jiān)督與本部門(mén)無(wú)關(guān)；對(duì)單位內(nèi)部的財(cái)政財(cái)務(wù)收支，認(rèn)為有財(cái)政部門(mén)集中監(jiān)管，有國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，也不需要開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)。因此，認(rèn)為內(nèi)審機(jī)構(gòu)可有可無(wú)，使單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。二是排斥內(nèi)審工作，把內(nèi)審機(jī)構(gòu)當(dāng)作對(duì)立面。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)審機(jī)構(gòu)是按上級(jí)規(guī)定設(shè)置，主要職責(zé)就是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力受到限制，覺(jué)得內(nèi)審機(jī)構(gòu)履行職責(zé)是不配合自己的工作，與自己對(duì)著干，把內(nèi)審機(jī)構(gòu)放在了單位的對(duì)立面位置。因此，想方設(shè)法制造障礙進(jìn)行限制，使內(nèi)審機(jī)構(gòu)無(wú)法正常開(kāi)展工作?！　。ㄈC(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。內(nèi)審機(jī)構(gòu)的管理體制各不相同，大致分四種方式：一是由單位主要領(lǐng)導(dǎo)直接分管，內(nèi)審機(jī)構(gòu)只對(duì)“一把手”負(fù)責(zé)。這種設(shè)置相對(duì)來(lái)說(shuō)較為獨(dú)立，但用這種管理體制的單位所占比例十分有限；二是與單位財(cái)務(wù)部門(mén)平行設(shè)置內(nèi)審部門(mén)，由單位分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)分管。這種設(shè)置的獨(dú)立性較差，容易受到各種干擾，大多數(shù)單位就是采用的這種模式；三是在單位財(cái)務(wù)部門(mén)下設(shè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)，受財(cái)務(wù)部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)。這種設(shè)置的獨(dú)立性更差，幾乎無(wú)法正常行使監(jiān)督職責(zé)；四是內(nèi)審機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)部門(mén)或其他的相關(guān)部門(mén)實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”。這種設(shè)置就基本等于虛設(shè)機(jī)構(gòu)了，既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，根本不可能正常履行監(jiān)督職責(zé)?！　。ㄋ模┤藛T配備不強(qiáng)?；陬I(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審工作的認(rèn)識(shí)不高，造成一些單位在配備內(nèi)審人員上就顯得比較隨意：一些長(zhǎng)期擔(dān)任財(cái)會(huì)工作或紀(jì)檢監(jiān)察工作的人員因?yàn)槟挲g、身體原因，被照顧性地安排到內(nèi)審機(jī)構(gòu)工作，有的單位則直接由財(cái)務(wù)人員或者紀(jì)檢人員兼任內(nèi)審人員，還有的人員是因?yàn)槭艿脚懦狻⒋驌簦环旁趦?nèi)審機(jī)構(gòu)“涼拌”。這些人雖然具有一定的財(cái)會(huì)知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)或紀(jì)檢監(jiān)察工作閱歷，但沒(méi)有經(jīng)過(guò)審計(jì)方面的培訓(xùn)，對(duì)審計(jì)工作還不能勝任。同時(shí)，這些人員因到內(nèi)審機(jī)構(gòu)工作的原因不同而心態(tài)各異，工作積極性不高、工作思路不明確、監(jiān)督效果不佳?！　∪⒔鉀Q思路　?。?）      著力完善內(nèi)審法律制度。一是從國(guó)家層面看，應(yīng)制定規(guī)范內(nèi)部審計(jì)的法律法規(guī)，從法律上明確內(nèi)審工作的職責(zé)、賦予法定的權(quán)限，增強(qiáng)內(nèi)審的法律強(qiáng)制力和執(zhí)行力；二是從行業(yè)管理層面看，應(yīng)建立健全內(nèi)審規(guī)范內(nèi)審工作程序、規(guī)范內(nèi)審人員行為的規(guī)章制度，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)審從業(yè)人員的管理，克服工作的隨意性和盲目性，切實(shí)維護(hù)內(nèi)部審計(jì)工作的嚴(yán)肅性；三是從政府部門(mén)層面看，應(yīng)建立健全內(nèi)部審計(jì)的控制制度、責(zé)任制度以及激勵(lì)機(jī)制，為內(nèi)審工作的正常開(kāi)展提供制度上的保證?！　。?）      著力提高領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)。一是**法律法規(guī)明確內(nèi)部審計(jì)的法律地位，強(qiáng)力提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)內(nèi)部審計(jì)的正確定位和正確認(rèn)識(shí)；二是開(kāi)展多渠道、多形式的宣傳，讓領(lǐng)導(dǎo)正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部審計(jì)對(duì)促進(jìn)管理、提高效益所起到的作用和價(jià)值，使領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)關(guān)心、重視內(nèi)審工作；三是提升內(nèi)審工作質(zhì)量，多提供有價(jià)值的審計(jì)報(bào)告和建議，使領(lǐng)導(dǎo)從內(nèi)心真正接受、支持內(nèi)審工作的開(kāi)展。　?。?）      著力建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。保持內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是做好內(nèi)審工作的保證，因此，一是各行業(yè)要進(jìn)一步健全內(nèi)審機(jī)構(gòu)，形成完整的監(jiān)督控制體系，確保對(duì)本部門(mén)所管理的公共資金、資產(chǎn)和資源的全覆蓋審計(jì)監(jiān)督；二是各單位要建立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)審工作機(jī)構(gòu)，與紀(jì)檢、監(jiān)察尤其是財(cái)會(huì)、業(yè)務(wù)部門(mén)分設(shè)，行政上受本單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上接受內(nèi)審行業(yè)管理組織的指導(dǎo)，確保內(nèi)審機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立履行監(jiān)督職責(zé)；三是內(nèi)審機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)系和溝通，以便及時(shí)明確審計(jì)重點(diǎn)、調(diào)整審計(jì)目標(biāo)，增強(qiáng)審計(jì)決定的執(zhí)行力和強(qiáng)制力?！　。?）<span style="font:7.0pt 'Times New span style="font:7.0pt 'Times New Roman'">      著力打造訓(xùn)練有素的隊(duì)伍。一是各行政事業(yè)單位要把內(nèi)審人員的配備當(dāng)作一件大事來(lái)抓，調(diào)集精兵強(qiáng)將，組成一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的內(nèi)審干部隊(duì)伍，并努力保持這支隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定；二是內(nèi)審行業(yè)管理組織要把好內(nèi)審機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入關(guān)，要求內(nèi)審從業(yè)人員必須具備必要的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能，能夠適應(yīng)內(nèi)審工作的需要。同時(shí)，還要抓好內(nèi)審人員專業(yè)培訓(xùn)，定期開(kāi)展后續(xù)教育，及時(shí)進(jìn)行知識(shí)更新；三是實(shí)行內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人派駐制度，即由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)向大型企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)、要害部門(mén)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)派出人員擔(dān)任業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人，代表國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)監(jiān)督職能，使國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)緊密聯(lián)系在一起，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)重要部門(mén)和企業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審計(jì)全覆蓋。